在正在舉行的全國兩會上，全國人大代表、上海市環保局局長張全在接受記者采訪時表示，為推動“水十條”各項目標和任務全面完成，切實改善水環境質量，《水污染防治法》急需盡快修改完善。

 

　　2016年12月19日，《水污染防治法修正案（草案）》（以下簡稱“修正案草案”）正式亮相，提請十二屆全國人大常委會第二十五次會議審議。修正案草案全面對接“水十條”，銜接修訂后的《環境保護法》，進一步完善總量控制與排污許可、飲用水安全保障等水污染防治制度，加大了處罰力度，具有較強的針對性。“但還存在社會共治的理念未充分體現、跨行政區的流域管理協調機制未建立、水資源價格機制和污染治理機制不完善等問題。”張全表示。

 

　　水環境保護需要全社會共同參與

 

　　水資源、水環境都屬于公共產品，保護水環境人人有責。過去，解決水污染問題主要靠環保部門通過末端治理推動，實踐證明，并未能從根本上遏制水環境惡化。張全建議從政府、企業和社會3個層面進一步細化各自的責任、權利和義務。他提出，在產業準入、信息公開和應急管理等方面強化政府責任；強化企業方面的治污主體責任，進一步明確其污染預防治理、環境信息公開和損害擔責等方面的責任；社會方面主要發揮公眾和社會組織的作用，鼓勵公眾厲行節水生活消費方式。

 

　　一條跨省河道，上游A省水環境功能區IV類，下游B省的水環境功能區II類，如何實施有效保護？有環境執法人員坦言，目前流域監管尚未形成合力，在跨區域界面來水水質上，對有毒有害物質的監測不到位，信息共享機制有待改進，針對水質超標的整改計劃落實不力，造成糾紛不斷。一旦發生污染事故，跨區域的生態補償又難以兌現。張全認為，我國缺乏統一的流域發展和保護規劃，各地未從流域整體出發，統籌優化整個流域產業布局，限制自身重污染行業發展。“這些問題的核心是現有的流域管理機構難以起到跨行政區域的統籌協調作用，跨行政區的流域聯防聯控體制機制和管理制度不健全、不到位。”

 

　　值得借鑒的是，為應對重污染天氣，長三角、京津冀等地區建立了區域大氣污染聯防聯控協調機構，環境保護部部際聯席會議發揮了組織、協調、監督作用。“這一做法可以推廣，通過水污染防治法修訂將流域聯防聯控制度化，有效統籌跨省流域的經濟發展和環境保護，建立起國家層面的協調統籌機構。”張全建議，在修正案草案第三章“水污染防治的監管”中增加一條，規定“國家建立跨省流域水污染聯防聯控協調機制，統籌跨省流域的發展和保護規劃、水環境功能區劃定及重大污染事故應對，督促地方政府完成規劃確定的水環境保護目標任務。流域水污染聯防聯控協調機制，由環境保護部會同有關部門組織實施。”

 

　　對于跨省流域水污染生態補償制度缺失問題，他建議增加一條：“對跨省界水體斷面未達到水污染防治規劃確定的水環境保護質量目標要求，并造成下游水污染損失的，上游省級政府應當對下游的直接經濟損失給予補償。對下游地區因特殊的水環境質量要求，需要上游地區限制開發建設或者采取專門的生態保護措施的，下游地區應當對上游地區給予適當補償。”

 

　　完善政策和市場環境，加快水價改革

 

　　近年來，盡管我國水資源的價格體系在逐步完善，水價也多次調整。但是有專家指出，目前排污收費的征收標準普遍較低，遠低于生產或治理成本，水價并未真實反映水資源價值和市場供求關系。

 

　　在水污染治理領域，城鎮污水處理等環境公共產品和服務項目主要依靠國家和地方財政投入。但是，由于投入能力有限，水污染治理雖然取得了一定成效，但并不顯著。地方在推進環境污染第三方治理和PPP模式時因合法權益保障不足、法律責任界定不清、缺乏退出機制等諸多原因，社會資本觀望居多，項目落地實施較難。

 

　　為此，張全建議，加快水價改革，優化水資源費、污水處理費、環境稅（排污收費）在綜合水價中的結構。比如全面實行居民階梯水價制度和非居民用水超定額、超計劃累進加價制度，推進農業水價綜合改革，通過經濟杠桿引導節約用水。調整污水處理費標準，不低于污水和污泥實際處置成本，確保水價全面體現環境治理成本。加快推進排污收費向環境保護稅征收的平穩過渡。同時，積極引導社會資本進入水污染治理市場，合理劃分政府與市場邊界，明確水污染治理投入主體和職責分工。

 

　　張全提出，可在修正案草案第三章“水污染防治的監管”中增加兩條。

 

　　一是“企業事業單位和其他生產經營者可以委托具有相應能力的第三方機構運營其污染治理設施或者實施污染治理。委托第三方機構運營其污染治理設施或者實施污染治理的，應當簽訂委托治理合同，并按照規定向環保部門報告。接受委托的第三方機構應當遵守環境保護法律、法規和相關技術規范的要求，履行委托治理合同約定的義務。排污單位委托第三方機構運營其污染治理設施或者實施污染治理的，不免除排污單位的法律責任。違反本條款規定，接受委托的第三方機構，未按照法律、法規和相關技術規范的要求實施污染治理，或者在實施污染治理中弄虛作假的，由縣級以上人民政府環保部門責令改正，處罰款。”

 

　　二是“環保部門應當按照規定采集、記錄企業事業單位和其他生產經營者、第三方機構等企業及相關負責人環境信用信息，并定期進行信用評價。環境信用信息應當通過政府網站等方式向社會公開，同時記入社會誠信檔案。環保部門應當會同相關行政管理部門建立環境信用獎懲機制，將環境信用信息作為行政監管的依據。”

 

　　強化《水污染防治法》和《水法》的銜接

 

　　《水污染防治法》與《水法》的銜接問題由來已久。在2008年修訂水污染防治法時，就已經被注意到。張全認為，從統籌水資源和水環境管理、改變部門立法弊端的長遠角度考慮，修正案草案還要在水功能區管理和相關法律責任設定上，繼續做好銜接工作。他建議，修訂要順應我國行政管理體制改革要求，借鑒發達國家先進經驗，提前開展“清潔水法”立法研究，以推進水資源和水環境一體化管理。

 

　　記者在采訪中發現，違法成本低、守法成本高的問題被反復提及，可以說，違法成本低是企業從事違法行為的內在動力，是環境違法普遍的主要原因。在目前的法律責任體系下，對環境違法企業仍以追究行政責任為主。由于生態環境損害賠償制度缺位，“企業污染、群眾受害、政府埋單”的困局長期存在。“環境污染成本外部化、環境資源生態功能價值未得到重視，使得企業缺乏主動治污的動力。”張全說。

 

　　黨的十八屆三中全會明確提出對造成生態環境損害的責任者嚴格實行賠償制度。2015年底，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《生態環境損害賠償制度改革試點方案》，探索建立生態環境損害的修復和賠償制度，并已在吉林等7省（市）開展改革試點。

 

　　張全認為，應及時總結試點實踐經驗，在修正案草案中將水生態環境損害賠償責任制度法制化，將企業違法成本內部化，切實提高違法成本。“根據‘環境有價、損害擔責’的原則，建立以水環境損害賠償、生態修復為基礎的法律責任體系。”

 

　　張全建議，在修正案草案第七章“法律責任”中增加一條：“企業事業單位和其他生產經營者違反環境法律、法規規定，除依法承擔相應的行政、民事侵權和刑事責任外，造成環境損害或者生態破壞的，還應當承擔相應的生態環境損害賠償責任。縣級以上人民政府是本行政區域內生態環境損害賠償權利人，應當對相關賠償義務人提起索賠。賠償義務人應當對受損的生態環境進行修復。生態環境損害無法修復的，實施貨幣賠償，用于替代修復。”